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이러한 주정부 아래 지방 행정단위로 대부분 다수의 카운티(County)가 있다. 카운티는 주의 기능을 지방에서 수행하는 주의 직속행정 기관이다. 카운티의 임원은 주민의 선거로 선출된다. 카운티의 영역은 고정적이며 주정부에 의해 주 전역에 설치된다. 카운티는 지방자치기구라기 보다는 편의상 주를 대신한 지방행정기구인 것이다.
그 카운티 안에 도시(City), 타운(Town), 빌리지(Village)가 있는 형태로 최소 단위의 지방자치기구가 이에 해당한다. 이것들이 지방법인이다. 이는 주헌법이나 주법률의 법인창설 절차에 따라 지역주민이 발의해 자생적으로 창설되고 선출된 공무원에 의해 운영된다.
원래 지방법인의 역사적 배경은 이렇다. 독립 이전의 지방법인은 식민지 시대에 영국의 국왕, 국왕이 위임한 영주나 총독으로부터 설립인가(charter, 이하 헌장)를 받아 독자적인 자치권을 부여받았던 것에서 유래했다.
독자적 헌장을 가진 지방법인은 미국 독립전쟁 이후 국왕의 주권이 주에 이양됐다고 해석함으로써 주헌법의 아래에 놓이게 된다. 또한, 개인회사의 사적 법인과 지방정부의 공적 법인의 구분이 명확해지자 주민의 공공 이익을 추구하는 지방법인에 대한 주의 지배력이 강화되었다. 말하자면, 지방법인은 헌장을 가진 독자적 자치정부이지만, 주의 창조물, 주의 정치적 하부기관으로 주정부에 속하게 되었다. 지방법인의 자치는 결국 한정된 범위에서 인정될 뿐이었다.
그러나 남북전쟁이후 1870년부터 지방법인은 자치권의 확대를 위해 홈룰(Home Rule) 운동이 확대하기에 이른다. 특히 유럽으로부터 이민이 늘어나 타운과 도시가 새로 생겨남에 따라 주민들은 독자적인 자치권을 주장하게 된다.
홈룰이란 지방문제에 대해서는 독자적인 자치권을 가진다는 의미로써 일종의 자치 헌장을 인정하는 것이다. 특히, 특별법 등에 의한 주정부 지배력 강화에 대해 강력한 불만을 품고 있던 지방법인이 홈룰 운동을 통해 주 의회로부터 자치권을 획득해 나간다. 홈룰의 자치권은 현재 11주를 제외한 대부분 주에서 전면 또는 한정적으로 인정하고 있다.
그렇다고 해서 홈룰이 주헌법의 지배에서 완전히 벗어나 자치권을 가진 것은 아니다. 결국, 홈룰은 제한적이지만 지방정부의 입법적 권한은 강화하는 것이었다. 즉, 주의회에 대한 전면적인 입법권을 배제하고 순수한 지방 사무에 대해서는 지방정부의 입법권을 강화한다. 또는, 주 법률을 위반하지 않는 범위에서 지방법인의 결정을 존중한다는 것이다.
예컨대 현재 일반적으로 홈룰 제도를 인정한 주에서는 지방정부를 다음과 같이 창설한다. 주민이 선출한 헌장위원회가 지방법인의 기본적인 조직이나 권한, 의무를 정한 홈룰 헌장안을 기초한다. 그 헌장안은 신문 등에서 유권자에게 알리고 주민투표를 통해 과반수의 승인을 얻으면 채택된다. 한편, 홈룰 헌장을 통하지 않는 지방법인은 주의 법률에서 정하는 경계, 권한, 특권, 의무에 따른다.
이렇듯 미국의 지방자치제도는 상당히 복잡하고 다양하지만, 우리에게 주는 시사점을 들자면 다음과 같이 정리할 수 있다. 먼저, 우리와 같이 지방자치법 아래서 획일적인 지방자치제도가 아니라, 미국은 각 지역 실정에 따라 성립된 맞춤형 지방자치라는 것이다. 다음은 거의 모든 지방법인은 헌법에 준하는 기본 헌장(홈룸)을 바탕으로 지방자치제도를 운영하고 있다. 다시 말하면, 미국의 지방자치는 국가에서 부여한 자치가 아니라 주민이 만든 자치이다.
조규상 박사(재정경영연구원장)
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